Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-mer

Par / 30 octobre 2006

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes donc amenés à nous prononcer sur les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer.

Ces deux projets de loi ont pour objet de permettre l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 73 de la Constitution, dans la rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Ils visent également à transformer en collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution les deux communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et à actualiser les statuts respectifs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Je centrerai plus précisément mon propos sur les dispositions du projet de loi organique. En effet, nous avons plusieurs remarques à formuler s’agissant de l’évolution future du statut des îles qui sont évoquées dans ce texte.

Une telle réforme institutionnelle constitue l’aboutissement d’un long processus, débuté en 1946, tendant à l’autodétermination et à la responsabilisation des départements d’outre-mer.

Je tiens d’ailleurs à l’indiquer, nous - je parle des élus communistes et républicains - avons toujours défendu le droit à l’autodétermination des départements d’outre-mer et de leurs populations. Ainsi que nous l’avons réaffirmé au Sénat au mois de novembre 2003, lors du débat précédant le référendum du 7 décembre de cette même année, nous avons toujours pensé qu’il revenait aux populations elles-mêmes de décider des voies à suivre s’agissant de l’évolution de leurs institutions. C’est donc en ce sens que nous avons pris position avant le référendum du mois de décembre 2003.

La présente réforme prévoit ainsi l’évolution institutionnelle de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en érigeant ces deux communes en collectivités d’outre-mer.

En revanche, il n’est pas question de modifier les institutions de la Guadeloupe et de la Martinique. En effet, ces deux départements ont rejeté le projet qui leur était soumis tendant à les transformer en collectivités uniques dans le cadre de l’article 73 de la Constitution.

Pour leur part, les populations de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont voté à une très large majorité en faveur de la création d’une nouvelle collectivité d’outre-mer dans chacune de ces deux îles. Le présent projet de loi organique tient donc compte de ce résultat. Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui sont actuellement des communes de la Guadeloupe, deviendront des collectivités d’outre-mer et bénéficieront à ce titre d’une grande autonomie. Ces deux collectivités nouvelles se substitueraient aux deux communes actuelles ainsi qu’au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe.

Le schéma institutionnel tend à s’inspirer de celui du département, notamment avec l’élection d’un conseil général, mais dont les compétences seraient très nettement élargies.

Les deux collectivités d’outre-mer exerceraient des compétences de droit commun, qui sont celles dévolues par les lois et règlements à la commune, au département et à la région. Mais elles auraient également des compétences normatives propres, qui leur permettraient de fixer des dispositions de natures législative ou réglementaire applicables dans des domaines limitativement énumérés. En outre, elles pourraient être habilitées à adapter les lois et règlements aux caractéristiques et contraintes particulières qu’elles sont susceptibles de présenter. Par ailleurs, elles disposeraient de diverses compétences consultatives, de propositions, d’initiatives ou de participation.

Ce bouleversement profond des institutions des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin me conduit à formuler plusieurs remarques.

Ma première remarque portera sur le contrôle des actes adoptés par ces collectivités dans le cas où ces derniers empiéteraient sur le domaine de la loi.

En effet, les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin seraient compétentes pour fixer les règles applicables dans de très nombreuses matières, y compris dans le domaine de la loi.

Saint-Barthélemy pourrait fixer les règles en matière d’impôts, droits et taxes, cadastre ; d’urbanisme, construction, habilitation, logement ; de circulation routière et transports routiers, desserte maritime d’intérêt territorial, immatriculation des navires, création, aménagement et exploitation des ports maritimes ; de voirie, droit domanial et biens de la collectivité ; d’environnement ; d’accès au travail des étrangers ; d’énergie ; de tourisme ; de création et d’organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

Saint-Martin aurait un champ de compétences plus restreint. La future collectivité d’outre-mer pourrait fixer les règles en matière d’impôts, droits et taxes, cadastre ; de droit domanial et des biens de la collectivité ; d’accès au travail des étrangers ; de tourisme ; de création et d’organisation des services et des établissements publics.

Le projet de loi prévoit, pour les actes administratifs pris par les collectivités, un contrôle de légalité assez strict et sensiblement similaire au contrôle de légalité applicable aux actes adoptés par les conseils généraux des départements métropolitains.

En revanche, s’agissant des actes pris par ces collectivités dans le domaine de la loi, le projet de loi organique n’organise pas de contrôle juridictionnel satisfaisant.

Pourtant, compte tenu de l’enjeu que constitue la possibilité de légiférer à la place du Parlement national, de tels actes, même s’ils n’ont pas de valeur législative, doivent faire l’objet, nous semble-t-il, d’un contrôle très strict.

L’article 74 de la Constitution prévoit bien que le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi. Une fois ce principe posé, les modalités d’application de ce contrôle juridictionnel restent à définir. À nos yeux, le projet de loi organique ne le fait pas.

Or, ne l’oublions pas, les collectivités d’outre-mer auront des compétences très larges en matière d’impôts, droits et taxes. Il est donc nécessaire qu’un contrôle strict de leurs actes dans ce domaine soit prévu.

Cela me permet d’enchaîner sur ma deuxième remarque, qui concerne le régime fiscal dérogatoire que le projet de loi organique tend à rendre applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Comme chacun le sait, ces deux îles, mais plus spécifiquement Saint-Barthélemy, bénéficient déjà aujourd’hui d’une fiscalité très attractive.

En effet, la commune de Saint-Barthélemy semble s’affranchir d’une manière invraisemblable des règles fiscales françaises. Elle se distingue des autres communes de la Guadeloupe par l’absence de fiscalité directe et trouve l’essentiel de ses ressources dans des impôts et des taxes spécifiques, comme le droit de quai et la taxe sur les carburants.

En d’autres termes, le propriétaire d’un voilier amarré au port de Saint-Barthélemy paye un droit de quai pour y laisser son bateau, alors qu’il ne s’acquitte d’aucune taxe pour sa villa située en bord de mer. Cette disproportion manifeste se passe de tout commentaire.

Concrètement, que nous propose le présent projet de loi organique ? Une application stricte du code général des impôts ? Malheureusement, non !

Le soin de fixer le régime fiscal envisagé serait laissé à la libre appréciation de la nouvelle collectivité d’outre-mer de Saint-Barthélemy. La seule condition posée pour l’application du régime fiscal prévue par le projet de loi organique consiste donc en une obligation de résidence.

En effet, selon les termes proposés pour l’article L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales, « Ne peuvent être considérées comme ayant leur domicile fiscal à Saint-Barthélemy que les personnes physiques qui y ont établi leur résidence depuis cinq ans au moins ». Le même délai s’appliquera aux personnes morales. La condition de résidence est identique pour les habitants de Saint-Martin.

Ainsi, les personnes physiques qui justifient d’une résidence d’au moins cinq ans à Saint-Barthélemy ne seront soumises qu’à la fiscalité locale. À nos yeux, il ne s’agit pas d’une mesure très efficace de protection contre l’instauration, voire la pérennisation d’un paradis fiscal.

La convention passée entre l’État et les collectivités prévue par le paragraphe II du texte proposé pour l’article L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales ne constitue pas une garantie, puisqu’elle ne préciserait les modalités d’application de ce régime fiscal dérogatoire qu’« en tant que de besoin ».

À mon sens, le Gouvernement a tout simplement voulu ménager les habitants, notamment les plus aisés, et les entreprises de Saint-Barthélemy, tout en offrant une pseudo-garantie de lutte contre l’évasion fiscale et la fraude à l’impôt.

Je tiens à souligner également que le dispositif Girardin continuera de s’appliquer.

Ainsi, tous les outils de défiscalisation existants, loin d ?être remis en cause par ce projet de loi organique, sont même pérennisés.

À tout le moins, nous aurions aimé une évaluation des effets du régime fiscal qui sera appliqué à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, ainsi que de la répartition des dotations publiques.

Le dispositif proposé nous semble donc très discutable. C’est pourquoi nous avons déposé deux amendements relatifs aux régimes fiscaux dérogatoires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Nous aurons donc l’occasion de revenir sur ce sujet à l’occasion de l’examen des articles.

Ma troisième remarque n’est pas sans lien avec les propos que je viens de tenir, puisqu’elle concerne les conséquences financières pour la Guadeloupe de la transformation de ces îles en collectivités d’outre-mer.

Je voudrais rappeler à titre liminaire que le conseil régional de la Guadeloupe vient tout juste d’adopter un budget en équilibre pour l’année 2006. Cela n’était pas toujours le cas auparavant.

La réforme institutionnelle proposée aura des incidences sur les dotations allouées à la Guadeloupe, puisqu’il faudra retrancher les 7 000 habitants de Saint-Barthélemy et les 35 000 habitants de Saint-Martin du nombre d’habitants de la Guadeloupe.

Les conséquences sont doubles : la Guadeloupe non seulement bénéficiera de moins de dotations de la part de l’État, mais percevra également moins de recettes fiscales.

Le nombre moins élevé d’habitants n’aura pas pour corollaire un nombre moins élevé de problèmes économiques et sociaux, et chacun sait que la Guadeloupe n’en manque malheureusement pas !

Par conséquent, la Guadeloupe risque de subir de plein fouet les effets de la transformation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en collectivités d’outre-mer.

En effet, compte tenu du revenu annuel moyen par habitant à Saint-Barthélemy, qui s’élève à 26 000 euros, c’est-à-dire 10 % de plus que la moyenne métropolitaine, on imagine aisément le manque à gagner que cela constituera pour la Guadeloupe en termes de recettes fiscales.

Nous espérons vivement que le Gouvernement prendra en compte cette situation nouvelle dans le cadre de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2007.

Ma dernière remarque concerne les conseillers généraux, qui seront élus au scrutin de liste à deux tours. Aux termes du projet de loi, seules peuvent se présenter au second tour, le cas échéant après le retrait d’une liste plus favorisée, les deux listes arrivées en tête au premier tour.

Théoriquement, dès lors qu’une liste obtient 10 % des suffrages exprimés au premier tour, elle est autorisée à se maintenir au second tour. Pourquoi prévoir en l’espèce une dérogation à cette règle qui garantit un fonctionnement démocratique de nos institutions ?

Les dispositions du projet de loi relatives à l’élection des conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont pour inconvénient de promouvoir le bipartisme et d’empêcher les listes d’opposition de se maintenir au second tour. Par conséquent, elles nous semblent poser un problème de représentation démocratique des forces politiques présentes dans ces collectivités.

À ce titre, nous espérons que les amendements déposés par nos collègues socialistes en vue de remédier à une telle anomalie seront adoptés.

Ces remarques étant faites, je souhaite que notre débat contribue à éclaircir un certain nombre des points que je viens d’aborder.

Pour conclure, je voudrais réaffirmer avec force l’attachement de mon groupe à l’autodétermination des peuples et, par conséquent, à l’évolution institutionnelle des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

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